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薛萍:制定《农村集体经济组织管理条例》引导和规范集体经济组织的建设和发展

2016年05月24日 10:22 浏览:634

薛萍(无党派人士,大连市律师协会副会长、大连大成律师事务所主任)说,农村集体经济组织是指由农民自愿联合,将其各自所有或集体共有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜等)投入集体所有而组成,并由集体组织依法对农村集体所有的资产进行经营管理,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的农业社会主义经济组织。我国的农村集体经济组织产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动,最早是为实行社会主义公有制改造,在自然乡村范围内,由农民自愿联合形成。十一届三中全会之后,随着改革开放的深入,农村家庭联产承包责任制逐步建立,集体从事农业生产经营基本不复存在。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《村民委员会组织法》,并于2010年10月28日进行修订,我国确立了村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的行政地位和服务功能,村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。由于我国当时集体经济组织的普遍缺失,全国普遍形成了由村民委员会对集体资产代行管理的局面。2013年1月1日施行的《农业法》将农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营等组织归类为农业生产经营组织。
    近年来由于经济的快速发展,对集体经济组织的需求日益增强,同时由村民委员会对集体资产代行管理的弊端也同时显现:一方面,在传统农业体制下,单个以农民个人为经济主体进行经济活动面临巨大的困难和障碍,不仅不利于组织生产和营销,而且在产品定价和市场话语权等涉及农民切身利益方面遭遇了发展瓶颈;另一方面,在涉及农村集体土地和资产管理和利用,尤其在城中村改造的过程中,出现了大量集体资产被侵占、集体权益被侵犯的情况,由于资产属于集体所有,农民个人无法独立行使相关权益,在没有集体经济组织统一经营和管理的情况下,在维护农民合法权益方面出现了巨大的障碍和困难。在此背景下,成立集体经济组织,由集体经济组织统一管理经营集体资产,统一维护集体组织成员的合法权益已经成为广大农民的呼声,并成为现实的需求。
    目前,农村集体经济组织改制面临的主要问题,集中表现在经济组织的法律地位不明确、经济组织成员的资格认定无标准等方面。
    1、农村集体经济股份合作社登记注册难。目前农村集体经济合作社的法律地位不明确。在实际操作中,如法人登记、银行开户、贷款和纳税等无法可依、无章可循,给其生产经营活动和权益保障带来诸多问题。究其核心矛盾,是由于工商机关没有一个上位法作为执行依据,不能给农村集体经济组织合法注册,导致大量的农村集体经济组织无法依法设立,导致大量城中村改造农民集体量化工作被迫陷于停滞状态,而大量基于对南方先进省市学习而产生的改革被迫中断。
    2、集体经济组织成员资格确认标准难定。集体经济组织成员资格问题涉及到集体经济组织成员的切身利益,涉及集体经济组织资产的管理、处置和利益分配,更涉及社会稳定问题。到目前为止,辽宁省除在《辽宁省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第六条中,对新增集体经济组织成员的五种情况作了较明确的规定外,还没有其它的政策规定。而改革过程中,成员情况错综复杂,有些情况无章可循,给改革带来一定难度,稍有不慎容易造成社会不稳定因素。而集体经济ag网投开户组织成员资格确认标准问题不可能通过农民自发集体解决,只能通过行政法规规范运作。
    3、农村集体经济组织产权制度改革的环境不够宽松。目前,指导农村集体经济组织产权制度改革的主要是农业部出台的《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》,该意见是一部宏观指导性文件,需要地方立法制定细则方能推行,而大多省市目前尚未出台具体办法。由于目前对农村集体经济组织改革后人员社会保障、集体实行企业化生产经营扶持等政策比较少,在实践中缺乏具体的指导和规范,一定程度上降低了改革的成效。
    另外,在村改居及农村集体经济组织改制的实务中暴露出大量农村“三资”管理问题、宅基地处置补偿问题、集体组织成员身份问题、村集体经济组织设立问题等需要法律依据;随着城镇化改革建设的逐步深化,哪些需要政府的指导和服务,哪些需要市场的调节平衡,经济组织成员的身份和法律地位及相应承担的权利义务如何确立等等,都需要通过立法加以明确;目前的经济发展已经决定了农民必须借助于农村集体经济组织统一经营和管理集体资产,统一维护农民合法权益,只有在这种情况下才有利于统一组织生产和营销,在产品定价和市场定位等方面取得话语权,同时在涉及农村集体土地和资产管理和利用,集体资产征用和补偿等方面集体发声,更有利于维护集体经济组织成员的合法权益。
    导致这些问题的核心,是由于上位法的缺失,没有一部专门、针对性的法规指导农民和农村集体经济组织去规范运作,也没有一部可执行的行政法规指导政府相关职能部门去具体解决农村集体经济组织在成员资格认定、市场经济组织形式的确立等实际问题,从而导致尽管目前社会上对农村集体经济组织的呼声很高,但实践中却遭遇重重障碍的矛盾现象,这已经成为农村集体经济发展的阻力。因此,制定一部《农村集体经济组织条例》就显得尤为紧迫。为解决这些问题,无ag网投开户论是政府管理部门,还是村改居的市民和广大农村农民及现有集体经济组织成员,对制定《农村集体经济组织条例》呼声甚高,需求迫切。
    为此,建议尽快制定《农村集体经济组织管理条例》,引导和规范集体经济组织的建设和发展,使广大农民获得更多财产权利,分享改革发展的成果,合法权益得到充分保障
    1、抓好基础准备。基础准备工作要从全面加强农村集体“三资”管理入手。农村集体“三资”是村级经济的物质基础,摸清和掌握“三资”家底与运营状况,是搞好村级集体经济组织产权制度改革的前提和要件。一是要做好清产核资。全面清查集体经济的“三资”底数(包括名称、类别、位置、数量、价值、作用等),分门别类登记造册,建立健全债权债务台账、资产台账、资源台账、土地补偿分配使用台账等。二是提升“三资”监管水平。加快建立健全县、乡、村联网的村级集体“三资”管理软件监管网络。
    2、明确改革重点。村级集体经济组织产权制度改革要以明晰产权,维护农民对集体“三资”的管理、使用、分配、处置等权利以及不断发展壮大村级集体经济为根本目的。工作由城郊地区、先导区为主,再逐步推进。已“镇改街”所辖村和“村改居”的村要率先进行改革,组建社区性经济合作社或股份经济合作社,并及时登记,取得法人主体。其他乡镇所属村,要完成清产核资,界定集体经济组织成员,推进集体资产资源的股份量化,确定集体经济组织成员所占财产份额。
    3、严格改制程序。在推进村级集体经济组织产权制度改革过程中,要在区市县、乡镇(涉农街道)的指导下,村级集体经济组织必须严格遵循建立班子、制定方案、民主议定、清产核资、界定集体经济组织成员、股权设置、股权管理、建章立制等工作程序,将村级集体“三资”量化到集体经济组织全体成员。
    4、规范登记管理。村级集体经济组织改制为农村社区性经济合作社或股份经济合作社的,可向乡镇(街道)农经管理部门申请,经乡镇政府(街道合算)审核、区市县农村集体“三资”管理部门复核后,向同级质量技术监督部门申请获得组织机构代码,同时到工商管理部门进行法人登记。经济合作社或股份经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权,享有独立进行经济活动的自主权,对集体“三资”履行管理、经营、分配、处置等职能,并承担对社员生产、生活服务的职责。
    5、盘活集体资产与资源。集体资产实行承包、租赁、出让等方式进行的,要在依法核定、评估基础上,制定经营管理方案,并履行民主议定程序,收取的承包费和租赁金归集体经济组织所有,纳入账内核算。村集体统一经营集体资产的,要明确经营管理责任人的责任和经营目标,并向全体成员公开。要定期对集体资产的使用、维护和收益等进行检查,对经营效益好的资产,不得变卖分光,要确保集体资产的安全和保值增值。对农村集体土地资源要切实加强管理。集体所有且没有采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,以及果园、养殖水面等集体资源的承包、租赁等,要采取公开协商或者招投标方式进行,并履行民主议定程序。对符合村镇土地利用规划的集体建设用地,在完成农村集体土地所有权确权登记的基础上,可以依法对地上建筑物进行改造和开发经营。要认真落实关于留地安置的政策,为征地集体经济组织增加物业,并在有关用地批准文件或土地出让合同中明确权利主体,作为办理房地产登记的依据,不断增加农民的财产性收入。
    6、合理收入分配。村级集体经济组织完成改制后,要及时建立健全集体经济组织成员大会、理事会、监事会等组织机构,保障集体经济组织成员民主管理、民主决策、民主监督的权力。改制后的集体经济组织,按其成员拥有股权的比例进行收益分配。要将集体经济组织收益分配到每一位成员,确保成员利益、改制后的集体经济组织的年终财务决算和收益分配方案,以及提取公积金、公益金、公共开支费用和成员分配方案,要提交集体经济组织成员大会或股东代表大会讨论通过,并做好财务公开工作,确保收益分配公开、公正、公平。县乡两级农经管理部门要加强审计监督。
    7、加大财政扶持。各地财政要加大对村级集体经济组织产权制度改革的扶持力度,对清产核资、产权登记等工作所需奖金要给予保证。要增加对改制后建立的社区公共管理和公共服务的投入,不得侵占原集体经济组织成员的利益。

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